תכנון עירוני

טאבים אנכיים

מבוא
תכנון מוגדר כשורת מהלכים בעלי רצף הגיוני, מעשיים ואינטלקטואליים, על מנת להגיע לתוצאה מוגדרת מראש. הגדרת המרחב על ידי תכנית מפרטת את המותר והאסור, הראוי והרצוי, הצביון והשימוש של אותו המרחב. דבר ידוע הוא שהשפעת התכנון חורגת פעמים רבות מתחום התכנית. לתכנית שאושרה על ידי כל הגורמים הסטטוטוריים יש מעמד של חוק שעל מנת לשנותו, דרושה תכנית חדשה שתקבל גם היא מעמד של חוק.

סקירה היסטורית

תכנון אינו אירוע שמתחולל בריק. מאחורי כל תכנון עומדת השקפת עולם, תרבות, מדיניות ומטרות שלשמן התכנון נעשה, שמצוינות אף הן בתכנית. כוחו של התכנון הוא ביצירת אופני שימוש בקרקע: יעוד השטח, אחוזי הבנייה וצפיפות הבנייה, מטרות הבנייה. או לחילופין, איסור בנייה וקביעת שטח ללא בנייה כמו אזורים ירוקים.
 
במהלך ההיסטוריה, שליטים ומדינות עשו שימוש בתכנון לא רק כדי לענות על צרכי התושבים, כגון מגורים, תחבורה ומבני ציבור, אלא גם כדי לממש מדיניות פוליטית וכדי להעביר מסרים. דבר זה בולט בירושלים, בשל מעמדה הפוליטי והסמלי.
 
במחצית השנייה של המאה ה-19 החל תהליך היציאה מהחומות והתיישבות במסגרת שכונות אתניות, של קבוצות שונות, מחוץ לחומה. תחילה יצאו קבוצות נוצריות לפי עדות והקימו שכונות מגורים וקומפלקסים דתיים (כמו נוטר דאם דה-פראנס ומגרש הרוסים). יהודים הקימו אף הם שכונות מגורים (כמו משכנות שאננים ונחלאות) והמוסלמים בנו את בתיהם בעיקר לאורך צירי דרכים קיימות (כמו דרך רמאללה ודרך חברון). התפשטות זו כבר הכלילה בגבולות העיר, ולא בפעם האחרונה, כפרים סמוכים שקודם לכן היו מחוצה לה.
 
בתחילת המאה ה-20, ובעיקר בתקופת המנדט הבריטי, התעצמה הבנייה מחוץ לחומות, נוסחו עקרונות תכנון ואושרו תוכניות מתאר. הבריטים ראו את ירושלים בראש ובראשונה, כעיר קדושה והיסטורית ושאפו לשמור על חזותה הרומאנטית, כפי שהצטיירה בעיני המתכננים המערביים. תכנון זה בא לידי ביטוי באיסור בנייה סמוך לחומה, ושמירה על בנייה נמוכה ובניינים מצופים באבן.
 
המארג האתני, המתחים בין קבוצות אוכלוסיה שונות וההבדלים העקרוניים באורחות החיים הכתיבו את הדפוס ה"שכונתי" של ירושלים. שכונות המתייחדות על פי דת, מוצא ועוד. מעטות היו השכונות המעורבות, שהתייחדו על פי רמה סוציו-אקונומית.  
 
בשנת 1948, בעקבות המלחמה, חולקה ירושלים למעשה לשתי ערים שהתפתחו בנפרד. ירושלים המזרחית, תחת השלטון הירדני, הוזנחה במתכוון כדי למנוע ממנה להפוך למרכז פוליטי מתחרה לעמאן ולכן לא היה לעיר מעמד שלטוני וכלכלי, אלא רק מעמד דתי וסמלי. ירושלים המערבית, למרות שהוגדרה כבירת ישראל, הייתה "עיר קצה" קטנה ומשנית. הפיתוח שלה היה איטי והתגבשו בה דפוסי חיים של קהילה קטנה וסגורה.
 
ירושלים אחרי 1967

דינאמיקה זו השתנתה באחת בשנת 1967, בעקבות מלחמת ששת הימים. כיבוש הגדה המערבית הפך את ירושלים לעיר שנמצאת במרכז הארץ והגביר את חשיבותה המדינית והסימבולית. מיד עם תום המלחמה, גבולותיה של ירושלים הוגדרו מחדש כדי לכלול שטח גדול מהגדה המערבית ובו 28 כפרים פלסטינים, דבר שהפך אותה לעיר הגדולה בישראל מבחינת שטח, ומאוחר יותר גם מבחינת מספר התושבים. במהרה הפכה ירושלים לעיר צומת בעלת מרחב השפעה של 360 מעלות ועיר ראשה למחוז גדול, שמתפקדת כמרכז כלכלי ומספקת שירותים לאוכלוסייה ישראלית ופלסטינית גדולה.
 
ממשלות ישראל הצהירו שירושלים בגבולותיה החדשים והמורחבים היא בירתה של מדינת ישראל, ולא ניתנת לחלוקה. נושא שלא הוצהר בגלוי היה שיש לשמור את היחס הדמוגראפי בין האוכלוסייה היהודית לפלסטינית ביחס של לפחות 70/30. היה גם רצון לשמור על מאזן אוכלוסיה דומה גם במרחב המטרופוליני הרחב יותר של ירושלים. הכלים ליישום מטרות אלו היו בעיקרם תכנון ובנייה: העצמת התכנון והבנייה לאוכלוסייה הישראלית, תוך מזעור אפשרויות התכנון והבנייה לאוכלוסיה הפלסטינית.
 
מיד לאחר מלחמת ששת הימים הוקמו שכונות שקישרו ויצרו רצף טריטוריאלי מהעיר הישראלית להר הצופים: רמת אשכול, מעלות דפנה, גבעת המבתר והגבעה הצרפתית. רצף בינוי זה נועד למנוע אפשרות עתידית של ניתוק הר הצופים מהעיר המערבית, כפי שהיה לפני 1967.
 
בשלב השני הוקמו שכונות שמקיפות את ירושלים. הנחיות התכנון למיקומן היו: מקומות אסטרטגיים שחולשים על קווי הרכס ועל צירי הכניסה לעיר, רצף קרקעי לא מיושב שיאפשר בנייה מאסיבית וייצור שכונות שתוכלנה לתפקד כישויות אורבאניות עצמאיות. על פי הנחיות אלו הופקעו, בעיקר מפלסטינים, השטחים עבור הדור הראשון של השכונות שיועדו ליצור מעגל סביב ירושלים: רמות, נווה יעקב, תלפיות מזרח וגילה. הקיבולת המתוכננת של שכונות אלו הייתה בין 4,000 ל-10,000 יחידות דיור כל אחת, כגודלה של עיר קטנה בישראל.
 
בניית השכונות החיצוניות בירושלים הייתה נושא לדיון ומחלוקת אדריכליים: האם נכון לבנות שכונות מרוחקות ממרכז העיר, ללא רצף עם העיר הקיימת? האם אין בכך יצירת פרברי שינה וריקון מרכז העיר ממשמעותו וממעמדו? טענה נוספת שנשמעה הייתה שמערכת התשתיות בירושלים חלשה מכדי לתמוך בבנייה בקנה מידה גדול כל כך. התומכים טענו שבעתיד, השטח שבין השכונות לעיר יתמלא וגם יותיר ריאות ירוקות שיהיו חלק מהמרקם האורבאני וישמרו על צביונה המסורתי של העיר ההיסטורית. יש לציין גם שבאותו הזמן, תפיסה תכנונית של שכונות פרבריות גדולות וערי לוויין הייתה נפוצה באירופה.
 
אך הדבר שהכריע את הויכוח בין התפיסות התכנוניות המנוגדות היה הרצון הפוליטי להגדיר באמצעות הבנייה את גבולותיה החדשים של ירושלים. לא התפתחות אורגאנית בלתי מבוקרת למרחב הסובב את העיר אלא "תיחום קשה" בעל אופי חומתי לשולי העיר, כפי שאפשר לראות, למשל, בבניינים הדרומיים של שלב א' בגילה.
 
בשנות ה-80, תוכננו השכונות פסגת זאב ורמת שלמה, ובשנות התשעים גם הר חומה, האחרונה לעת עתה מבין השכונות החדשות בירושלים המזרחית. למעשה, גבולותיה החדשים של ירושלים הוקפו בחגורת שכונות ענק ישראליות מצפון-מזרח ומדרום והמרחב הירושלמי הוגדר כבעל דופן חיצונית ישראלית. שכונות אלו הוקמו ברובן על קרקעות שהופקעו מפלסטינים והיוו את פוטנציאל הגידול העיקרי לשכונותיהם וכך מנעו מהן את האפשרות להתפתח. המרחב המטרופוליני של ירושלים השתנה אף הוא עם בנייתן של הערים גבעת זאב צפונית מערבית לירושלים ומעלה אדומים ממזרח.
 
בהכללה, אפשר להגיד שההחלטות התכנוניות של הממשלה ורשויותיה מתייחסות לירושלים כאל סוגיה לאומית ומדינית ולא סוגיה אורבאנית. החלטות הממשלה בנוגע לירושלים נועדו, בראש ובראשונה, לבצר את גבולותיה החדשים של העיר ולהגדיר אותה מרחבית כלפי חוץ. בעוד הטיפול בעיר הפנימית ונושאים שנוגעים לאיכות החיים של תושביה הוטלו בעיקרם על העירייה.

תכנון בשכונות הפלסטיניות
 
במשך כל התקופה הזו, בנייה ותכנון ציבוריים עבור פלסטינים (למעט שני פרויקטים קטנים), לא התקיימו למעשה. התכניות, הן של העירייה והן של גורמים ממשלתיים אחרים הכניסו את האוכלוסייה הפלסטינית למלכוד: מחד, אזורים שהיו יכולים להוות פוטנציאל בנייה לאוכלוסיה זו, הופקעו לטובת שכונות ישראליות או עבור תשתיות ציבוריות. או במקרים אחרים הוגדרו כאזורי נוף פתוח או פארקים שאסורים בבנייה.
 
מאידך, ציפוף האזור בו שכנו הכפרים הפלסטיניים והפיכתו לאזור עירוני נתקל הן במחסומים תכנוניים (רצון לשמור על הצביון הכפרי, מחסור בשטחים לתשתיות ומבני ציבור) והן בירוקרטים (דרישות בלתי אפשריות מהתושבים ועיכוב הליכים). זאת בנוסף לקשיים האובייקטיביים של תכנון ובנייה באזור של קרקע פרטית שמוחזקת מזה דורות בבעלות משפחות מרובות יורשים וחוסר אמון בממסד. תכניות בהיקף גדול יותר שכללו את כל חלקה המזרחי של העיר ארכו שנים וכמעט שלא הגיעו לכדי מימוש. התוכניות נתקלו בחסמים פוליטיים ובירוקראטיים שהמניע העיקרי שלהם, הגלוי או הנסתר, היה מניעת הגדלת פוטנציאל המגורים לאוכלוסיה הפלסטינית בירושלים. מדיניות זו הכניסה למלכוד לא רק את תושבי העיר הפלסטינים, אלא גם את המתכננים. המוצא של "בנייה בלתי חוקית" הפך להיות הדרך בה ניסו חלק מהתושבים הפלסטינים לפתור את בעיית המגורים בירושלים.

מאז שנות השמונים, החלו גופי ימין בגיבוי נסתר או גלוי של ממשלת ישראל להתנחל בלב שכונות פלסטיניות, למטרת בנייה עבור יהודים באזורים שקודם לכן היו בעלי אוכלוסיה פלסטינית הומוגנית. תוכניות בנייה שהגישו גופים אלה זכו לאישור ואפילו באחוזי בניה שאינם מקובלים באזורים אלו. נוכחותם של מתנחלים בלב השכונות הפלסטיניות נתפסת כפרובוקטיבית וכמאיימת על מרקם החיים הפלסטיני.
 
מדיניות הממשלה לא הביאה לתוצאות המקוות: הפרופורציה בין האוכלוסייה היהודית והפלסטינית לא נשמרה. היום היא עומדת על 64/36 ובשנת 2020 צפויה להיות 60/40. במקביל, המבנה העדין של עיר המורכבת מפסיפס תרבותי ואתני של שכונות בעלות צביון ברור מתקשה להתקיים. האוכלוסייה הפלסטינית נמצאת במצוקת דיור אמיתית שעמה אין ביכולתה להתמודד באופן חוקי. בניית חומת ההפרדה הוסיפה מכשול משמעותי נוסף לאפשרות לקיים חיים עירוניים סבירים על ידי הפרדת חלקים מן האוכלוסיה הפלסטינית מתשתיות כלכליות וחברתיות ומשירותים חיוניים.

חזון העיר הצודקת
 
ההיסטוריה של ירושלים, כמו גם הטופוגרפיה ההררית, מבנה האוכלוסייה והאופן בו העיר התפתחה בעבר, מעידים שהדינאמיקה המתאימה לעיר זו היא של פסיפס. חלקים שונים בעלי מאפיינים ברורים, זה לצד זה. מבנה זה אינו מבנה של גטאות. נהפוך הוא: בחברה בעלת תפיסה של צדק עירוני, היכולת להגדרה עצמית של קבוצות מבלי שיהיו מופלות לרעה הנו מרשם לחיים עשירים יותר של העיר כולה. על ידי תכנון השם לנגד עיניו תפקוד עירוני כולל, אפשר לחבר את חלקי העיר מבלי "לערבבם" זה בזה באמצעות תשתיות ושירותים שונים שפתוחים לכולם. בהגדרת העיר הצודקת שאושרה באמנת אונסק"ו לצדק עירוני הוגדרו הפרמטרים לתכנון ושימוש צודק בעיר, שכוללים בין היתר: זכות התנועה והשימוש במרחב הציבורי לכל תושבי העיר והבאים בשעריה. יידוע ושיתוף כל התושבים בקבלת ההחלטות לגבי נושאים מרחביים וחלוקה שוויונית של שרותי העיר לכל תושביה.
 
התכנון בירושלים עד היום נועד, בראש ובראשונה, להשיג מטרות פוליטיות, מדיניות ולאומיות ונועד ליצור עיר בעלת צביון יהודי וישראלי ברור. מכך נגזר תכנון מפלה שאינו מתייחס לכל תושבי העיר כבעלי זכויות שוות במרחב, מנוגד לכל הדעות והאמנות של תכנון הוגן ובר קיימא ורעתו פושה מעבר לגבולות המרחב אליו הוא מתייחס.

עוד סוגיות מרכזיות במציאות הפוליטית בירושלים

  • ירושלים כשאלה מדינית
    מאז הקמת מדינת ישראל ב-1948, היה הסטאטוס הדיפלומטי והבינלאומי של ירושלים שנוי במחלוקת ובלתי-פתור. לא האלימות ולא ההצעות לפיתרון - וכאלה היו למכביר במהלך ההיסטוריה הארוכה של ירושלים  –...
  • התנחלויות וגנים לאומיים
      בנייה ישראלית בשטחי ירושלים המזרחית החלה מיד עם סיפוחה ב-1967. כך נבנו השכונות/התנחלויות הגדולות כמו הגבעה הצרפתית, גילה, תלפיות מזרח, רמות, נווה יעקב, פסגת זאב ולבסוף גם הר חומה. לצורך...
  • גדר ההפרדה
      החלטת הממשלה על בנייתה של "גדר ביטחון" נפלה בשנת 2002, בזמן כהונתה של ממשלת שרון ועל רקע מציאות ביטחונית קשה.  כישלון שיחות קמפ דיוויד וטאבה ופרוץ אינתיפאדת אל-אקצא שגבתה מחיר דמים כבד...